TÍTULO: CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
Resumen:
El objetivo de este trabajo es describir y analizar aspectos que entendemos fundamentales sobre la Administración y la Función Pública, pretendiendo como objetivo final que el lector pueda entenderla en su justa dimensión y valorarla como el principal instrumento para concretar la acción del estado, por lo que la sustentaremos como uno de los principales factores estratégicos del desarrollo y la competitividad de cualquier país en particular y de cualquier estructura socioeconómica contemporánea en general. Si al final de este ensayo puede confirmar la comprensión, fortalezas, debilidades, oportunidades, y relevancia de la administración y función pública habremos tenido éxito en el mismo.
Así mismo, se ha examinado la Ley 41-08, sobre la función pública enfocándonos en los retos y las oportunidades de mejora que permitirán fortalecer aspectos claves para su implementación. Para ello, hemos realizado una amplia revisión de teorías, y dado lectura a los trabajos de expertos en la función pública para contextualizar la situación actual de la ley.1
Palabras Clave: Administración Publica, Función Pública, Ley 41-08, Estado, Competitividad, Factores Estratégicos del Desarrollo.
Summary:
The objective of this work is to describe and analyze the fundamental aspects about Public Administration and Public Function, aiming as the final objective that the reader can understand it in its proper dimension and value it as the main instrument to concretize the action of the state, by what will sustain it as one of the main strategic factors of the development and competitiveness of any particular country and of any contemporary socio-economic structure in general. If at the end of this essay you can confirm the understanding, strengths, weaknesses, opportunities, and relevance of the administration and public function we will have succeeded in it.
Likewise, Law 41-08 about the public function has been examined, focusing on the challenges and opportunities for improvement that will strengthen key aspects for its implementation. For this, we have made a broad review of theories, and read the work of experts in the public function to contextualize the current situation of the law.
Keywords: Public Administration, Public Function, Law 41-08, State, Competitiveness, Strategic Development Factors.
1 Ley de Función Pública 41-08.
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Introducción
Es necesario entender el marco teórico que manejaremos y que les permitirá tener una aproximación al significado del importante concepto de “carrera administrativa” que trataremos a lo largo de este trabajo, de manera tal, que manejen sus características principales y su impacto en la Administración Publica.
Sin embargo, como suele ocurrir cada vez que se pretende conceptuar un elemento en abstracto, no es fácil obtener una definición clara y concisa que recoja todos los aspectos que la configuran. Por tanto para los fines que nos conciernen, aunque examinemos las referencias de múltiples autores, utilizaremos como soporte medular y principal las descripciones y los aportes hechos por el Dr. Raymundo Amaro Guzmán a la reforma del Estado, a la modernización de la administración pública, al fortalecimiento institucional, al Derecho Constitucional, al Derecho Administrativo, a la profesionalización de la función pública, a la gestión de los recursos humanos, cuyos publicaciones abarcaron más de 30 libros que son referencia obligatoria a nivel nacional e internacional, y en general por ser una figura de la historia dominicana, en la cual ocupa un lugar de altura indiscutible por los aportes que hizo al país, por lo que ostenta el título de “padre de esta administración pública moderna”.
Actualmente la República Dominica tiene en vigencia la ley No. 41-08 de Función Pública la cual crea la Secretaría de Estado de Administración Pública, posteriormente llamado Ministerio de Administración Publica (MAP) y sobre la cual fueron considerados múltiples factores en su creación como son2:
El fenómeno de la globalización, la internacionalización de los mercados y los avances tecnológicos, que han obligado a que el derecho de la función pública y el régimen de gestión de recursos humanos que le sirve de soporte, se encuentren sometidos a un profundo proceso de revisión y modernización de su contenido, tanto jurídico como administrativo;
La Carta Iberoamericana de la Función Pública, respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno del 2003, el Estado constituye el máximo órgano de articulación de las relaciones sociales, en función de la gobernabilidad, el desarrollo socioeconómico sostenible, la reducción de la pobreza y las desigualdades existentes en el ámbito social.
Los niveles de desarrollo socio-económico de las naciones más avanzadas se vinculan con la puesta en práctica de sistemas de administración pública basados en la profesionalización que resulta de la aplicación de principios meritocráticos;
Que, en consecuencia, la Ley No.14-91, del 20 de mayo de 1991, de Servicio Civil y Carrera Administrativa, elaborada para una época social, económica y políticamente muy diferente de la actual, demandaba adecuaciones jurídicas y administrativas, basadas en principios de gestión modernos, ya consagrados en la mayoría de las naciones que contaban con un derecho de la función pública adecuado;
Que, en el contexto actual la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa demanda de la incorporación en su Contenido de modernos paradigmas jurídicos y administrativos de gestión de los recursos humanos, que propicien la rectificación y adecuación de los conceptos y principios instituidos en su concepción original. Además, favorecen que esos paradigmas faciliten la instalación del Estatuto de la función pública de carrera en todo el ámbito de la administración del Estado.
2 Ley de Función Pública 41-08.
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Que dado el avance que se ha operado en la República Dominicana al ser instituidos regímenes de derecho de la función pública de carrera en otros poderes del Estado y en instituciones de la administración pública descentralizada, en cuyos estatutos se advierten notorias discrepancias en los respectivos regímenes éticos y disciplinarios, resultaba de imperiosa necesidad unificar las disposiciones legislativas concernientes a la conducta de los servidores públicos de la administración pública centralizada y descentralizada.
Que, para garantizar la unidad y coherencia del sistema, todo estatuto de carrera de cualquier órgano o entidad de la administración del Estado, antes de ser sometido a la consideración del Congreso Nacional o del Poder Ejecutivo, debiera contar con la revisión y opinión técnica de un órgano central que tenga la autoridad política e institucional suficiente para velar por la observación de los principios orientadores del mismo.
Conceptualización, Esclarecimiento de Expertos.
En vista de las anteriores consideraciones, las cuales sirvieron de plataforma para la evaluación y formulación de la Ley 41-08 creando consigo la Secretaria de Estado de Administración Publica, posteriormente Ministerio de Administración Publica, MAP, vemos necesario hacer una aproximación al significado de algunos conceptos clave como administración pública y carrera administrativa, así como examinar algunas de sus características principales.
El Estado – Institución de Instituciones- representa el órgano político-jurídico llamado a regir los destinos de la humanidad y su evolución, desde cualquier punto de vista de las diversas escuelas del pensamiento que tratan de su estudio, ha ido pareja con el desarrollo social, político, cultural, educativo y económico de la comunidad cuya representación se le ha confiado. Así inicia el primer capítulo del famoso libro “Introducción a la Administración Publica” del Dr. Raymundo Amaro Guzmán. Las palabras de ese breve párrafo describen el grado de importancia de este, para manejar los destinos de la humanidad.3
En un segundo bloque que prosigue este explica como el Estado moderno asume una responsabilidad trascendental en la orientación de los procesos socioeconómicos de la sociedad contemporánea, sea cual sea su concepción política, laissez faire o Estado Social de Derecho. Es por ello que el Estado, en su misión de satisfacer los servicios públicos de la comunidad, encara graves problemas en la prestación de los mismos, debido a la demanda y expansión de los sectores tradicionales, como salud, educación, agricultura, transporte, justicia, bienestar, defensa, hidrocarburos y minas, y otros de no menos transcendencia.
El autor describe ampliamente la participación gubernamental en la economía, y explica que se ha convertido al estado en el empresario más importante de los países de América Hispana, donde las empresas publicas representan la concentración de mayor poder económico y cuya gestión no ha sido satisfactoria, al punto de que hoy es cuestionada la capacidad del Estado como Administrador.
Según el Dr. Raymundo la Administración Publica constituye el principal instrumento para concretar la acción del estado, lo que hace a muchos decir que es el factor estratégico del desarrollo. Si el bien colectivo depende principalmente de la Gestión del Estado, su
3,2 Amaro Guzmán, Raymundo. (1993). Introducción a la Administración Pública. Segunda Edición. McGraw-Hill Interamericana de México, S.A.
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Administración Publica tiene que responder a un esquema que propicie los cambios políticos, económicos, sociales y culturales4.
Es ahí, pues, donde estriba la significación del estudio científico de la Administración del Estado para que este pueda encarar el reto del desarrollo y buscar soluciones compatibles con la idiosincrasia de cada país.
Nos hacemos eco de opiniones de alto valor académico y profesional del Lic. Gregorio Montero, Especialista en Derecho Administrativo y Administración Publica y Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, sobre la consagración constitucional de la Función Pública cuyo artículo denominado “La Función Pública en la Constitución Dominicana” expresa que “El Estado moderno enfrenta demandas ilimitadas de la población, su capacidad de respuesta está vinculada estrechamente a la organización administrativa y al sistema de gestión pública que se adopte; en ambos niveles el régimen funcionarial juega un papel determinante, pues son los servidores públicos, los recursos humanos del Estado, quienes deciden el rumbo de la maquinaria que ha sido diseñada para materializar la razón de ser y los fines del Estado, el bienestar social de sus ciudadanos”5.
El Lic. Montero en su artículo “Del Gobierno Abierto al Estado Abierto: La Mirada del Centro Latinoamericano para el Desarrollo”. La carta iberoamericana de la Función Pública fue aprobada en junio 2003. En ella se definen criterios orientadores y principios rectores, como los de legalidad, igualdad, ética, merito, estabilidad, eficiencia, evaluación y otros. Sobre esa base de recomienda el diseño y rediseño de servicio civil y de carrera administrativa como instrumentos de profesionalización de la función pública, tomando como referencia los subsistemas técnicos de gestión del talento humano. Está claro que la construcción de Modelos de carreras administrativas centrados en la ciudadanía y con miras a la generación de un servidor público más comprometido socialmente resulta determinante para el desarrollo de un gobierno abierto.
Analizando el concepto de carrera Administrativa, el profesor García de Enterría la define como “el derecho a utilizar todas las facultades que se deriven de la pertenencia a un Cuerpo funcionarial y de la propia dinámica de éste, entre las que figuraría el derecho al ascenso o a ocupar cargos de libre designación reservados al Cuerpo, el derecho a participar en los concursos y el derecho a ocupar un puesto de trabajo idóneo y ajustado a la naturaleza del Cuerpo”.
Sin embargo, esta definición no recoge en su amplitud el contenido de la carrera administrativa ya que la circunscribe al Cuerpo de pertenencia del funcionario sin contemplar otras posibilidades como por ejemplo la carrera horizontal entre los distintos Cuerpos de un mismo Grupo Profesional o la vertical a otros con un nivel superior de titulación.
Más acertada sea quizá la definición que ofrecen los autores González-Haba y Álvarez Rico que la perfilan como “el derecho del funcionario a ascender, dentro de la jerarquía administrativa, a través de unos cauces objetivados de promoción que le permitan, a lo largo
5 Montero, G. (2015). Régimen jurídico y profesionalización de los funcionarios públicos, Santo Domingo, Ministerio de Administración Pública (MAP).
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de su vida profesional, tanto la consolidación de mejores retribuciones, como el acceso irreversible a más cualificados puestos de trabajo”
No obstante, al igual que la anterior, esta definición no agota todos los posibles supuestos que pueden darse en la carrera administrativa de un funcionario ya que se limita a recoger aquellos que se traducen en un incremento retributivo o en un ascenso vertical, obviando otras posibles formas de la carrera administrativa como es la movilidad horizontal a distintos cuerpos o a puestos de características distintas dentro del mismo Cuerpo.
En mi opinión la noción de carrera administrativa debe tratar de recoger todas las posibles manifestaciones de aquella. Es decir, debe contemplar no sólo la posibilidad de que el funcionario pueda ir consolidando un nivel retributivo cada vez mayor, sino también la de que pueda acceder a un universo distinto de puestos de trabajo con características diferentes, a través de los cuales irá logrando una determinada cualificación profesional.
Influencia de la Arquitectura Social.
Visto algunos conceptos claves ahora para que podamos entender el proceso evolutivo de la Función Pública, debemos remontarnos a el principio de la separación de los poderes que crea a la administración pública, como entidad sometida al poder ejecutivo, como un elemento políticamente neutral, es decir sin influencias políticas. En este sentido, la administración pública no tiene funciones legislativas, ni políticas o judiciales. Los funcionarios públicos hacen su trabajo sin interferencia -sin ira y sin pasión- como lo expresaría Weber (1987), las decisiones y orientaciones políticas de la autoridad legítima que cumplen a cabalidad con las normas vigentes, ni más ni menos.
La separación entre la política y la administración corresponde a la de los fines y medios. La política establece los fines y la administración define y pone en marcha los medios más eficientes necesarios para alcanzar tales fines. Esta concepción general es compartida tanto por los teóricos clásicos liberales como marxistas, denegando de esta forma cualquier papel político a la administración pública.
Al analizar el concepto de administración pública es fácil comprender por qué los empleados públicos se asocian usualmente con la representación del Estado, con el cumplimiento de las funciones públicas y con la satisfacción del interés general. Pocas veces son reconocidos como trabajadores y esto es un grave error.
Hace poco más de 20 años tuve una revelación al ver la película “El ministro y yo” del famoso actor, productor, guionista y súper comediante del cine mexicano Mario Fortino Alfonso Moreno Reyes, conocido como Mario Moreno y mejor conocido por todos como Cantinflas. Luego de reírme descarriadamente como en cada una de sus películas, ocurría siempre una transición dramática y ligeramente nos dejaba un mensaje oculto, pero a la vista de todos que, llegado el clímax de la película, todos dejábamos de reír y nos poníamos a reflexionar…
- “Sí señor, ustedes, tienen un concepto muy equivocado de lo que es la burocracia. ¿Saben de dónde proviene esa palabrita?, buro del francés bureau, que en español quiere decir, escritorio y cracia del griego cratos que significa, poder. En otras palabras, es decir, ustedes, ejercen el poder desde los escritorios. Pero no toda la culpa es de ustedes, no, la culpa más bien es de sus superiores, de jefes como usted y de muchos como usted que son aves de paso que
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no han sabido inculcar en los empleados públicos, el verdadero sentido de la burocracia y la responsabilidad que ésta encierra, porque las fallas en la administración frenan el desarrollo, el progreso, la democracia. ¿Saben lo que es la democracia? el poder del pueblo por el pueblo y aunque ustedes también son pueblo, se olvidan de los que están ahí afuera, de los que esperan, de los que hacen cola como éstos, que también son pueblo; y que ellos dependen de ustedes, pero ustedes también dependen de ellos porque ellos al pagar sus impuestos, están pagando los sueldos de todos ustedes. Sus vacaciones, sus servicios médicos y sus jubilaciones. En otras palabras, todos necesitamos de todos. Vivimos en un mundo agresivo, en un mundo angustioso, en un mundo donde nadie creemos en nadie, hemos perdido hasta nuestra propia fe. ¿Por qué? ¿Por qué les estoy hablando si a lo mejor ni me entiende? estoy predicando en el desierto, de manera que, ya me voy. Licenciado, me voy, no me corre. Y saben una cosa, les voy a extrañar. De manera que, adiós, mis excompañeras y excompañeros del trabajo, si a esto se le puede llamar trabajo”.6
Es un tremendo discurso sin lugar a dudas, lleno de pasión, emoción y sobre todo cargado de frustración por el amplio contexto desarrollado en la trama de la película. ¿Qué nos refleja el extracto de esta película de hace 43 años? Obviamente que una de las principales causas de las consecuencias anteriores continúa prevaleciendo en cierta forma aun hoy. La Profesionalización de la Función Pública, es evidente que en nuestra normativa actual hacen falta propuestas de mejora, como los sistemas de concursos como mecanismo de ingreso y promoción en la Carrera Administrativa, el conocimiento y la capacitación en la Administración Pública, además de la Carrera del Directivo Público, entre otras.
Antes de continuar abordando el concepto y analizar el mensaje que deja la película antes mencionada, me permito citar el artículo Principios de Derechos Humanos y Profesionalización de la Función Pública, una Respuesta Convincente a la Partidocracia escrito por el Dr. Raymundo Amaro Guzmán, en la Revista Administración Pública en su segundo número, dedicado justamente a la profesionalización de la función pública, donde el Dr. Guzmán inicia su artículo citando la autorizada opinión del Instituto del Banco Mundial, Programa de Gobernabilidad para Latinoamérica, al expresar que: “La identificación y tratamiento de los problemas de la corrupción en la función pública dependen de una correcta percepción de sus causas”. Paradójicamente, una de las principales causas de corrupción de los servidores públicos en los países en vía de desarrollo y democratización es el uso de la función pública de parte de los principales actores políticos como premio por su contribución para el partido político o el apoyo a reformas económicas o institucionales. Diferentes aspectos de la práctica se han identificado como prebendalismo, clientelismo, patrimonialismo y el sistema de reparto del botín (spoils system).7
Esto es vital, pues debemos tener pendiente que los funcionarios de carrera son los guardianes de la memoria institucional y del “saber hacer” que evitan que el Estado colapse cuando cambia el grupo político que lo lidera. De ahí la importancia de proteger a los funcionarios de carrera, protagonistas silentes de la continuidad en la cosa pública.
Además, nuestra Constitución en los artículos 145, 164 y 165 establece la protección de la función pública y jurisdicción Contenciosa Administrativa, advirtiendo que la separación de los servidores públicos que pertenezcan a la Carrera Administrativa en violación al régimen de
6 Delgado, Miguel M. (1975). El ministro y yo. Estudios Churubusco Azteca.
7 Amaro Guzmán, Raymundo. (2010). Organización de la Administración Pública. Revista SEAP, (4) 56-65.
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Función Pública, será considerada como un acto contrario a la Constitución y a la Ley. La protección constitucional de los funcionarios de carrera, salvaguarda el conocimiento acumulado por la práctica. Por tanto, proteger la carrera administrativa y la continuidad que esta representa es, sin exagerar, una de las principales formas de preservar la institucionalidad en la República Dominicana; por esto es crítico entender su importancia, ya que en muchos aspectos aún se implemente en su totalidad.
Sin embargo, los sistemas de Administración y Función Pública, como todos los sistemas sociales y la propia vida, avanzan. El avance de los mismos puede verificarse en la medida en que su eficacia incluye a personas y grupos de cada vez más competentes, hasta que se materializa el ideal de que sean totalmente éticos, aplicándose con las políticas y procedimientos y en base a las necesidades de la sociedad frente a evaluaciones continuas de las capacidades y competencias del talento humano disponible. Es decir, que sea eficaz para todos independientemente de cualquier atributo o especialmente de condiciones de poder o afiliaciones al mismo.
Creo firmemente que el sistema de administración pública sí avanza, pero la velocidad de su avance será más efectiva a la vez que la sociedad (pueblo llano) se eduque, involucre y participe en propuestas puntuales que limiten y le resten poder a la partidocracia de manera tal, que no pese más el mérito político que el técnico, desplazando en la mayoría de los casos talentos altamente calificados.
Es importante dejar claro que no critico la partidocracia por cliché puro y simple, al contrario, como dije anteriormente los sistemas avanzan y esta es parte fundamental de nuestra trayectoria hasta la fecha, nos toca como sociedad exigir seguir avanzando, en aras de la eficiencia y poniéndole los límites que entendamos necesario al partido en ejercicio.
Es por esto que considero a la partidocracia como parte de y no causa de, es lo que somos, y recuerdo siempre al momento de criticar algo, un comentario que una vez alguien muy inteligente me dijo, lo cual fue muy revelador: “la razón por la que solemos sentirnos superiores es porque evaluamos a los demás por sus acciones, pero a nosotros mismos por nuestras intenciones”.
Lo que eso dice es que hay probabilidades de que mostremos las mismas conductas de personas que consideramos hasta despreciables, si se diera que estuviéramos en un contexto similar al de ellos, por tanto, es un tema de la ciudadanía responsable que construyamos a través de la educación.
Para los que no les gustan mucho las abstracciones o no son muy buenos uniendo los puntos: es muy probable que muchos de los que no les gusta un Funcionario X o Y actual, entre los que me incluyo, inclusive los que lo desprecian y critican duramente, tuvieran su mismo comportamiento en el contexto en el que este lo tuvo o tiene, y es que el estado educativo de nuestra sociedad nos define como mayoría por encima de lo que escribamos en algún reglamento, razón por la cual, un número bastante amplio de leyes no se cumplen y esto no quiere decir que no deben estar; por el contario, debemos legislar siempre, siempre para lo que debería ser, simplemente no se cumplen porque al gobierno en ejercicio no le interesa implementarlas y aun peor a la sociedad le interesa menos exigirla.
Con eso dicho y ojalá entendido, el rechazo y desprecio a ciertos comportamientos es necesario, muy necesario, pues así es como evitamos que se normalice la desviación y la hacemos menos
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probable. Y solo cuando esto ocurre es que prácticamente se obliga a reinventar el Gobierno y de una u otra forma limitar la partidocracia en aras de movilizar nuestra Administración pública a la Doctrina Administrativa Gerencial.
Esto sucede porque los líderes son más un efecto del pueblo, que el pueblo un efecto de sus líderes. La relación ha sido estudiada extensamente y sí, ambos se impactan y definen mutuamente, pero el pueblo impacta y define más al líder que el líder a su pueblo, salvo rarísimas excepciones. ¿Quieres este tipo de liderazgo mejor en la Funciones Públicas? Educa. No hay atajos.
Una de mis propuestas es que entendamos por qué es vital la educación en este esquema, inclusive hasta como materia de educación básica. Imaginémonos por un instante en el contexto actual que vivimos, en una escuela básica de Valverde Mao. –Una maestra preguntándole a sus alumnos de 5 y 6 años ¿En qué trabajan sus padres?, uno dirá: -Mi Papá es Doctor, otro dirá: Mi mamá es Chef, - Mi mamá es Abogada, y otra niña dice: -Mi papá es funcionario público, -Y dice un compañerito de inmediato - ¿Tu papá trabaja en el gobierno? Mi papá me ha dicho que las personas que trabajan en el gobierno son corruptas y malas, -otra niña dice: - ¡A mí me dijeron que son ineficientes y ladrones! Etc. –¡Sin importar que la pobre niña víctima de este perverso bullying grite, - ¡No es cierto, mi papa es un hombre honesto y bueno! -Aunque lo defienda con todas sus fuerzas, el daño a la estructura social ya estaría hecho, con la sola acción de que los demás niños la señalen y sobre todo porque, a pesar de que converse con su padre y este le explique su ética y el amor a su trabajo, ya algo quedará en su interior roto para siempre, y esto que posiblemente la alejará, no la defenderá y la tendrá en segundo plano de manera casi segura consciente o inconscientemente en un futuro.
Simplemente criticar por criticar, reduce la calidad de cualquier debate, reduce la probabilidad de crecimiento, y además también, destruye el apetito de la estructura social que pudiera en un futuro mejorarla.
A pesar de que el Ministerio de Administración Publica (MAP), lleva una campaña educativa en los últimos años hacia todos los servidores públicos informando el alcance de la Ley. Es regular leer artículos en prensa que denuncian que un alto porcentaje de empleados gubernamentales desconocen la normativa que regula y los protege como servidores del Estado. Mientras muchos ignoren que la Ley 41-08 busca garantizar su permanencia en el estado, amén del partido político en el poder, si es servidor de la Carrera Administrativa, muchos serán vulnerables a la violación de sus derechos y en la implementación efectiva de sus deberes.
Algunos organismos foráneos y en más medida la oposición política del país, cuestionan frecuentemente que el Ministerio de Administración Pública (MAP), no ha jugado su papel de acuerdo al marco legal, revelando que el 70% de los empleados públicos llegan al Estado gracias al clientelismo, no a evaluaciones o concursos, esto sigue pasando y rara vez se observan concursos para vacantes.
El Deber Ciudadano.
En otro orden de ideas, pero en la misma línea de la construcción de una función pública adecuada a nuestra realidad social, estoy convencido de que cuando la ciudadanía entienda que su DEBER es hacer preguntas como “¿Cuánto te pago y qué produces por ello?” a las instituciones públicas, tendremos muy diferentes resultados. En resumidas cuentas, creo
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firmemente que la causa medular de esta consecuencia es la educación deficiente en la sociedad.
“No conozco un mejor depositario de los máximos poderes de la sociedad que la gente misma; y si pensamos que ellos no son lo suficientemente ilustrados para ejercer su control a total discreción, el remedio no es quitárselo, sino informar su discreción a través de la educación.” Thomas Jefferson, 1820.
En el 2001 un amigo de la familia aspiraba a una de las cámaras del congreso. En ese momento le dije que sólo le tenía un pedido: iniciar una reforma constitucional para promover la independencia de la procuraduría del poder ejecutivo. Recuerdo como ahora que en aquel entonces, la limitación para ello era constitucional, porque los empleados del sector público estaban definidos como electivos y nombrados por el poder ejecutivo, y los segundos podían ser destituidos por el presidente cuando así lo dispusiera, lo cual entraba en contradicción con varias leyes que declaraban “inamovibles” a algunos funcionarios. Recuerdo entre esos casos la ley orgánica del Indotel. Su silencio y respuesta visual fue tan clara que no tuve que contestarme nada.
Mi problema con la impunidad es viejo, sin embargo, los procesos sociales sólo pueden liderarse, no forzarse. La realidad de que, para la mayoría de las personas en RD, la impunidad y la corrupción no solo no son un problema, sino que su acceso a las mismas al convertirse en Funcionario Público o Empresario “aliado” a Funcionario Público es usado como evidencia de desarrollo, nos dice que el trabajo necesario para liderar a la sociedad seguirá siendo como expliqué anteriormente, la educación. Lo único que les permitirá entender el daño que la impunidad nos hace a todos, lo mucho que nos perdemos por no tener reglas que todos respetemos.
¡Otra concepción de nuestra realidad social frente a la función pública, analizando ahora desde otra perspectiva, es ver los funcionarios públicos como un agente externo de la sociedad, pensar que son extraterrestres o funcionarios importados desde Singapur!, ¡Debemos que entender que estos son parte del pueblo y en este momento de nuestra evolución social, lamentablemente uno tiene que pasarse demasiado tiempo cuidándose de los gánsteres! ¡Todo el mundo está por engañar al otro! Y después los Funcionarios son los malos. El pueblo es bueno, trabajador y, sobre todo, inmaculado. Cuidarse de los gangsters drena energía. Energía que luego no tenemos para producir valor, pues absolutamente todo el mundo está en modalidad defensiva.
Sigo pensando que los pueblos no se desarrollan cuando Dios les envía un mega funcionario iluminado con colaboradores grandiosos que lo hacen todo. El desarrollo es el efecto de un ejercicio colectivo, en el que la ciudadanía tiene que jugar su papel y ser vigilante, manifestarse, demandar, llegar hasta el hostigamiento de quienes lo hacen mal no por la emoción, sino por la razón. Este es un buen ejemplo de la clase de ciudadanos que son necesarios para que las conductas de los servidores públicos sean diferentes, y se alineen con los intereses de la mayoría.
Le decía a un amigo que tiene mucho dinero que se imagine lo que le habría pasado a él en el lugar del Funcionario X, cuando la comunicadora Nuria Piera lo entrevisto y salieron a flote las denuncias sobre la legitimidad y manejo de sus múltiples empresas nacionales y Off Shore. Es simple, le habría pasado lo mismo, porque como aquí pagar impuestos es para la clase media asalariada.
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Con todas las debilidades del mundo, los sistemas del gobierno le dan un nivel de exposición a los funcionarios que quien se mantiene en el sector privado no tiene. Eso es bueno. Eso hace que muchos empresarios demanden estándares a los funcionarios públicos que ellos mismos no cumplen, lo cual es hipócrita y sin vergüenza, pero es un buen estándar.
No hay nada escondido. Todo se sabe. Ojalá nuestra cultura fuera que nos enseñaran actuar como si alguien estuviera mirando siempre, porque casi seguro es así (hay alguien observando). Mi abuelo una vez me dijo que la diferencia entre los hombres grandes y los ordinarios estaba en cómo actuaban cuando nadie los estaba mirando. Me parece genial que hoy día tengamos mecanismos que hagan que todos, los grandes y los pequeños ordinarios, sientan que los están mirando todo el tiempo, porque eso mejorará sus conductas.
Todo cuanto está atascado o retrocediendo en nuestra Administración Pública se encuentra así por una mezcla perversa de educación deficiente e impunidad. La educación deficiente propicia la impunidad en nuestros funcionarios que lideran el gobierno, pero sobre todo se propicia la impunidad en nuestra sociedad día a día, tirando una basura a la calle, evitando pagar un ITEBIS o violando un simple semáforo, y esto es porque la mayoría de las cosas que se hacen mal permanecen en impunidad no solo porque haya lucro de por medio, sino porque las instancias responsables simple y tristemente no tienen la capacidad de hacer mejor su trabajo y con esto me refiero desde permitir poner un Tarantín en una cera publica hasta la evasión fiscal de mayor nivel de los grandes grupos de interés que sostienen el aparato productivo del país.
La impunidad, es una excepción de castigo o escape de la sanción que implica una falta o delito por lo que propicia a la educación deficiente porque en un esquema de no consecuencias por el irrespeto a las reglas y normas sociales la educación se convierte en un asunto que, en cuanto a la aptitud para la vida que te otorga, ocupa un lugar si acaso cuaternario. La gente se da cuenta que no es lo necesario para avanzar y no la requiere (educación de calidad). Este ha sido nuestro caso: la gente que "estudia" persigue un simple título, no persigue conocimientos para mejorar su aptitud para producir valor. Y los que buscan conocimientos, se ven alcanzados por puntos negativos (como podrían ser situación económica o social) que afectan su objetivo.
Este es un ejercicio de gestión de expectativas para que la realidad no los desilusione. En estos días de cambios es necesario comprender que es solo cuestión de hombres y mujeres específicos que ejerzan la Función Pública de forma ejemplar no porque los estén observando, sino porque crean en ella. En la medida en que esos hombres se comprometan a cambiar un sistema, que es el que produce la educación deficiente y la impunidad. Si no, solo veremos amagues y propuestas que como mucho lograrán mejoras incrementales, muchas de ellas insostenibles en el tiempo. Esto es optimismo realista (del que reconoce las dificultades y los aspectos negativos de la realidad) es una condición sine qua non para construir resiliencia. Y la resiliencia es condición sine qua non para resolver grandes problemas, que sin dudas requieren de prueba y error y un tránsito muy lejos de la linealidad.
Debemos entender que ninguna nación es competitiva de manera generalizada, es decir, nunca es competitiva en todo. Las naciones, según Michael Porter, registran condiciones competitivas, sólo en algunos sectores, y es en estos sectores que podamos identificar que tenemos que tirar el pleito para volvernos los mejores, de los mejores, de los mejores y esto
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solo se conseguirá con el talento humano profesionalizado, un gobierno participativo que incluya a esa sociedad que exige y la evolución acelerada al gobierno electrónico8.
Otro punto interesante es reconocer que me sorprendieron mucho los resultados del índice de competitividad provenientes el Foro Económico Mundial 2018. La razón es porque las cosas uno no las ve bien en el día a día, y la razón es porque uno lo compara con estándares de países desarrollados principalmente como Estados Unidos que muchas cosas se ven fáciles comparativamente obviamente porque se encuentra en otro estado de evolución educativa y social. Lo que percibo es que es en muchas áreas o casi todas las áreas existen muchas iniciativas que pueden ser muy interesantes, todo puede ser mucho mejor, cuando uno arranca tan atrás y se demuestra como la administración pública es una muy diferente a la de los años 90, recuerden que la definimos anteriormente como principal instrumento para concretar la acción del estado, por lo que la describimos como uno de los principales factores estratégicos del desarrollo y la competitividad de cualquier país en particular y de cualquier estructura socioeconómica contemporánea en general. Uno sabe que ya como país estamos clasificados como economía de renta media alta, ósea que ya no somos “pobres”, increíblemente en esa clasificación estamos y no da nos da una referencia de cómo anda el mundo, usted tiene 20 países que son ricos y que la gente no tiene problemas, pero eso no es el mundo la mayor parte del mundo es difícil y es pobre, y cuando uno se compara con eso. Entonces la posición 84 no suena tan terrible y nos da una interesante referencia comparativa de cómo estamos.
Sin embargo, mientras tanto aquí los sospechosos habituales siguen siendo Educación Deficiente e Impunidad, la mayoría de los elementos que nos atrasan muchos tienen que ver con el sistema de justicia, partidocracia y con el nivel de productividad que nosotros tenemos que es directamente proporcional a la calidad de la educación que sabemos que es muy mala según otros informes.
Si tenemos que destacar, que se puede sentir que ha mejorado la capacidad y la sensibilidad de la gente con respecto al tema, y eso es un paso también monumental en el proceso de resolver el problema, y eso es de alguna manera te anticipa cosas buenas, es como yo lo veo, ese es un indicador leading de mejora, la sensibilidad que tiene la gente con respecto del tema. Yo creo que sí, que subimos. Entonces existen muchísimas cosas que van mejorando, y yo creo que si, a mí no me sorprende, pero tenemos que analizar el conjunto de indicadores que bajamos, pero el lugar 82 de 178, ahí es que estamos nosotros en lo que sea que nos evalúen, excepto en el sector financiero que tenemos años alrededor de la posición 50 pues las regulaciones que se hicieron aquí luego del apocalipsis del sistema financiero del 2002 y de la quiebra empresarial generalizada, pero luego en realidad se establecieron seguros para un sector financiero muy sano, por lo menos para nuestros estándares.
Ahora un indicador importante en el tema competitividad del WEF, Wastefulness of government spending y el otro es Discrecionalidad en el Gasto Público. Creo que los gobiernos en ejercicio para reducir la discrecionalidad, es vital que los funcionarios hagan un plan y luego tengan que adherirse a lo planificado, eso tiene en teoría mucho siendo así, pero en la práctica no es ha sido fácil implementarlo.
Los que sabemos un poco de Planificación sabemos lo difícil que es llevar a la gente a realizar lo planificado, y eso son los líderes que deben empujarlo. Tengo una hipótesis de que en el
8 Porter, Michael E. (1991). La ventaja competitiva de las naciones. Vergara Editor S.A.
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sector gobierno, las debilidades de Gestión son causales de la falta de institucionalidad, porque cual es la situación, la presidencia se hace cada vez más grande, porque al presidente X se resulta muy fácil y cómodo, llamar a Juan XX Consulting Group y otorgar una consultoría, la cual entrará con 27 consultores de altísimo nivel y resolverán el problema puntual, ya que es mucho más fácil, eso le requiere mucho menos problemas, y mucho menos estrés que tener que sentarse a desarrollar a lo que sea de Talento Humano que se encuentre en el ministerio X y que tiene la responsabilidad de hacer eso, porque en ese ministerio existen culturas, dinámicas de poder que son complejas que ni siquiera el propio ejecutivo tiene todo el poder para desarticularla, por lo menos no sin trauma político y eso es algo que todavía hoy es que estoy comprendiendo, al final es un político y ese es su trabajo, uno no puede pedirle que hagan cosas que afectan su posición política, porque de eso es que viven y por esto es que deben limitarse sus funciones.
Es como que alguien le pida al empleado privado X que haga algo en su trabajo para que lo expulsen a nombre del bien mayor. La gente simple y sencillamente no hace eso, entonces el asunto es que, por un lado, a uno le da mucha pena como especialista en gestión que el sistema de producción se olvide a nombre de la producción, un mal muy común y en el gobierno ese es el MAL, en el gobierno se manejan todas las instituciones públicas como empresas proyectistas, todo el mundo está moviendo las manos para sacar productos. Al final eso se parece a lo que les decía atrás, y es por esto que uno tiene que mejorar la educación de la gente porque el accionar de los políticos es un efecto de lo que la gente demanda y como lo demanda. Entonces en democracia uno necesita que la gente inicie a manifestarse sobre una serie de temas. Ósea si la gente se empieza a manifestar sobre impunidad, con insistencia no por molestar, sino de la gente saliendo una expresión real. Si escuchamos en las expresiones de la gente ese nivel de exigencia, tendremos cubierto uno de los indicadores Leading de mejora en los países, pues es un indicador que precede la realización de que se está demandando. Siempre es de esta forma en los procesos sociales efectivos, y es cuando la gente se incomoda y hace un exige con razón lo que sea, y ese enojo, es el que implica un ajuste político y un accionar del poder político para resolver el problema, y poner un estado en modo satisfactorio nueva vez, porque si no hay convulsión, y el sistema social es como dicen un sistema que siempre está al borde del caos y cualquier cosita te lo hace caótico.
Y terminando la idea el punto es que uno tiene que tener una masa crítica de gente que comiencen a demandar que orgánicamente las instituciones públicas se desarrollen, mientras eso no llega, estaremos como académicos y como sociedad pendiéndole a la partidocracia que trabaje el sistema de producción, ¿y saben cuál es el problema? que en el largo plazo ese el paso correcto, pero resulta la gente, principalmente la menos educada, vive en el corto plazo, entonces existe un sistema perverso, digamos, que lo determina la voluntad social y popular, y si un gobierno se detiene mucho tiempo para crear fortalecimiento institucional y desarrollo organizacional para producir orgánicamente los resultados, ¿qué va a pasar?, que posiblemente se vea un gobierno que pasa 3 años sin hacer nada, ¿y cuándo va hacer algo?, inmediatamente dice la sociedad.
Entonces aparte es una medida difícil de tomar para los políticos, porque éstos tienen que estar por diseño entregando resultados permanentes y si los obligamos a tomar medidas que sean organizativas, no me cabe duda de que en el corto plazo van a producir menos, van a producir mejor, más calidad, pero van a producir menos, entonces necesitamos que la gente comprenda la necesidad que hay de detenerse un poco y organizarse para aplicar las leyes y contratar talentos competentes en áreas de gestión, talentos que lideren instituciones y que siempre busquen la mejora continua. ¿Y cuándo llegara eso? Aunque suene cruel pero sinceramente,
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nosotros estamos muy lejos de eso, aun la gente (pueblo llano) ama la partidocracia y sigue es esperando comer de lo que pica el pollo, y aun subimos dos o tres escalones más arriba en la escala social, la propia clase media lo que te demanda del gobierno son elementos no estructurales para la mejora de nuestra sociedad y se conforme con cualquier tontería que haga el gobierno, entonces al final todas las explicaciones para mi terminaran en el mismo origen “Educación deficiente”, y lo peor es, educación deficiente en demasiada gente, en la medida que tu mejoras esa educación de la gente y la gente tenga más conciencia de sus derechos y tenga conciencia de cómo hacer cosas y sobre todo de como demandar esas cosas, avanzaremos en la velocidad correcta y en la dirección correcta.
Por ejemplo, cuando la gente tome conciencia de que se estima que un 20% del presupuesto nacional se va en corrupción según algunos estudios que andan y sabrá Dios cuanto más se ira en ineptitud, un ejercicio de ciudadanía, es decir:- mire Sr. Gobierno, ese 20% representa unos 140,000 Millones al año y resulta que con eso en 10 años construimos una casa para cada dominicano que no tenga una casa, pero la gente no tiene conciencia de eso, ósea nosotros queremos mejorar la competitividad y mejorarlo todo pero para eso hay que fajarse a educar, ese es el camino, y la educación básica no es suficiente dejarlo como simples bachilleres, la clave está en la Educación Superior pues son lados de la misma flecha, y son la clave del futuro, pues con estos bueyes (sociedad) la carreta no va ni mejor, ni más rápido, tenemos que trabajar es en los bueyes.
Otro punto es la Macro Estructura del Estado. Algunas instituciones del estado manejan presupuestos exorbitantes, con muy pocos resultados, y que no solamente tienen duplicidad de funciones en muchas funciones, sino que la carencia de operaciones en esas instituciones, muchas de esas no trabajan, pero muchas personas que están allí devengan grandes salarios, por las estructuras de nóminas que llevan, cada director, subdirector, consultor jurídico, departamento administrativo que, aunque no genera valor, está generando costos. Conclusión:
Hoy día debemos reconocer que el MAP está tomando el tema de la reforma de la macro estructura del Estado, como estrategia neurálgica de su gestión, donde a pesar de los múltiples retos, ha integrado a todos los sectores nacionales, organismos internacionales, expertos nacionales y extranjeros, a través de los distintos seminarios y capacitaciones que coordina, con el interés de llegar a un consenso en torno a lo podría implicar una reforma constitucional.
Dado lo anterior , estamos totalmente de acuerdo con el Ministro de Administración Pública, el Dr. Ramón Ventura Camejo, quien ha planteado la necesidad de que el país oriente sus esfuerzos hacia una reforma de la macro estructura del Estado, con el propósito de adaptar la administración pública a la realidad actual, así como a las necesidades y demandas de la sociedad y la población, en la cual prevalezcan los principios que dan a la población un mayor poder de participación y de decisión, de la mano con el desarrollo de las tecnologías de la Información y la Comunicación las cuales impactan favorablemente sobre las estructuras públicas, como parte del proceso modernización del Estado, con miras a tener una propuesta más revolucionaria, capaz hacer más eficaz y eficiente lo existente9.
9 El Caribe. (2018,01 08). MAP plantea necesidad de reformar macroestructura del Estado. https://goo.gl/yCNa1L
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BIBLIOGRAFIA
1. Ley de Función Pública 41-08.
2. Delgado, Miguel M. (1975). El ministro y yo. Estudios Churubusco Azteca.
3. Amaro Guzmán, Raymundo. (1993). Introducción a la Administración Pública. Segunda Edición. McGraw-Hill Interamericana de México, S.A.
4. Montero, G. (2015). Régimen jurídico y profesionalización de los funcionarios públicos, Santo Domingo, Ministerio de Administración Pública (MAP).
5. Amaro Guzmán, Raymundo. (2010). Organización de la Administración Pública. Revista SEAP, (4) 56-65.
6. Porter, Michael E. (1991). La ventaja competitiva de las naciones. Vergara Editor S.A.
7. El Caribe. (2018,01 08). MAP plantea necesidad de reformar macroestructura del Estado. https://goo.gl/yCNa1L
